Adolygiad Cunliffe: nodi problemau yn y system ddŵr

Er mai ychydig sy'n cytuno ar beth yn union sy'n anghywir gyda'n system ddŵr cyhoeddus, mae pawb yn cytuno bod angen i bethau newid er mwyn gwella canlyniadau amgylcheddol a chynyddu effeithlonrwydd.

Hydref diwethaf, penododd Defra Syr Jon Cunliffe - cyn-was sifil nodedig - i arwain adolygiad o sut i drwsio'r diwydiant dŵr yng Nghymru a Lloegr, a fydd yn cyhoeddi argymhellion ym mis Mehefin 2025. Ddiwedd mis Chwefror, cyhoeddodd y Comisiwn Dŵr Annibynnol dan arweiniad Cunliffe ei ddiagnosis cychwynnol ar ffurf 'Galwad am Dystiolaeth'.

Mae'r cyflenwad dŵr cyhoeddus yn bwysig i fusnesau amrywiol. Er bod tynnu dŵr yn aml yn gysylltiedig â ffermio, mae data Defra yn dangos bod tua dwy ran o dair o ffermydd Lloegr yn dibynnu ar y cyflenwad dŵr cyhoeddus. Mae llawer o aelodau'n derbyn cyllid gan gwmnïau dŵr i wella amgylcheddau dyfrol gan fod ymyriadau rheoli tir yn aml yn rhatach na glanhau dŵr yfed yn ôl-weithredol neu storio dŵr llifogydd. Mae cwmnïau dŵr yn awyddus i ehangu'r dull hwn, ond mae rheoleiddio wedi atal hyn. Mae Adolygiad Cunliffe yn gyfle allweddol i fynd i'r afael â'r rhwystrau hyn.

Mae'r crynodeb hwn yn canolbwyntio ar yr agweddau allweddol ar gyfer aelodau ac mae'n cynnwys gollyngiadau carthion, diagnosis Cunliffe ar gyfer yr amgylchedd dŵr, ei feddwl cychwynnol ar atebion a meysydd sylw'r CLA. 

Yn y degawd cyntaf ar ôl i gwmnïau dŵr gael eu preifateiddio ym 1989, cafwyd gweithrediad gwirioneddol a gwelliannau amgylcheddol. Er enghraifft, gostyngodd gollyngiadau dros 30% mewn pedair blynedd. Ers hynny, mae perfformiad wedi marwolaeth ac mae'r bwlch rhwng y cwmnïau sy'n perfformio orau a'r cwmnïau gwaethaf wedi tyfu. Dros yr 20 mlynedd diwethaf, dim ond 10% sydd wedi lleihau gollyngiadau. Mae dyled wedi cynyddu'n sylweddol, mae perchnogaeth cwmni dŵr wedi dod yn fwy cymhleth, ac mae'r system wedi mynd yn orfeichiog â rheoleiddio clunky, sy'n gorgyffwrdd.

Y prif naratif yn y cyfryngau yw nad yw cwmnïau dŵr yn trwsio gollyngiadau o garthion heb ei drin er gwaethaf rhoi taliadau bonws mawr i uwch staff a difidendau i gyfranddalwyr. Mae'r alwad am dystiolaeth yn disgrifio stori fwy cymhleth am yr hyn sy'n anghywir. Mae'n nodi mai dim ond cyfran fach o gyfraniad y diwydiant dŵr at bwysau sy'n effeithio ar yr amgylchedd dŵr yw “carthion heb ei drin”. Mae'r gollyngiadau hyn ond yn achosi methiant ansawdd dŵr mewn 7% o gyrff dŵr, yn ôl data Asiantaeth yr Amgylchedd (EA). Nid yw hefyd yn aneglur i ba raddau mai cwmnïau dŵr ydyn nhw. Mae'r comisiwn yn nodi bod 40% o'r gollyngiadau yn deillio o rwystrau a achosir i raddau helaeth gan ddeiliaid tai yn fflysio cadachau gwlyb, cynhyrchion misglwyf, a brasterau, olew a saim i lawr draeniau. Nid oes gan gwmnïau dŵr ychwaith gyfrifoldeb llwyr dros wella draenio ardaloedd sydd newydd eu trefoli; nid yw gwe gymhleth o sefydliadau bob amser yn slotio gyda'i gilydd.

Mae'r llywodraeth wedi ei gwneud yn ofynnol i gwmnïau dŵr wario £60bn dros y 25 mlynedd nesaf i leihau'r gollyngiadau hyn, ond mae'r comisiwn yn cyflwyno tystiolaeth, am bob £1 a wariwyd o hyn, mai dim ond 11 ceiniog mewn gwerth y disgwylir ei ennill. Yn fyr, mae llunio polisi wedi cael ei ddylanwadu'n ormodol gan grwpiau pwysau un mater ar y mater hwn, er gwaethaf ei bwysigrwydd.

O ran perchnogaeth, nid yw'r comisiwn wedi dod o hyd i unrhyw dystiolaeth hyd yn hyn naill ai o fewn y DU nac yn rhyngwladol bod model perchnogaeth penodol yn darparu gwell perfformiad. Er bod tystiolaeth am daliadau difidend uwchlaw'r cyfartaledd i gyfranddalwyr ac yn ymwneud â symiau o ddyled, mae'n rhy gymhleth i'r comisiwn ddod i unrhyw gasgliadau eto. 

Diffyg cyfeiriad cyfannol, strategol: nid yw Llywodraeth y DU yn cynllunio'r canlyniadau y mae eu heisiau ac yn eu disgwyl gan y system ddŵr yn y cylch. Mae ei gyfeiriad strategol ar gyfer y diwydiant yn newid bob pum mlynedd a dim ond yn berthnasol i'r rheoleiddiwr economaidd, Ofwat, yn hytrach na chwmnïau dŵr eu hunain. Mae'r diwydiant yn cynllunio ar gylch pum mlynedd nad yw'n cyfateb i gylch cynllunio chwe blynedd Defra ar y raddfa basn afon sy'n ofynnol gan y Gyfarwyddeb Fframwaith Dŵr (WFD), er gwaethaf targedau WFD yn dylanwadu'n gryf ar gamau gweithredu cwmnïau dŵr.

Cynlluniau sy'n gorgyffwrdd: rhaid i gwmnïau dŵr gynhyrchu llu o gynlluniau (ee, Cynlluniau Rheoli Adnoddau Dŵr, Cynlluniau Sychder, a Chynlluniau Draenio a Rheoli Dŵr Gwastraff) sy'n gorgyffwrdd. Mae'r rhain yn “adnodd-ddwys, yn gymhleth ac nid ydynt bob amser yn ymddangos eu bod yn ychwanegu at gyfanrwydd cydlynol”. Mae cyfanswm o 93 o ofynion statudol ac anstatudol gwahanol yn gyrru buddsoddiad cwmnïau dŵr, gan achosi buddsoddiad siloed a “datrysiadau un canlyniad, diwedd pibell... yn cael eu dewis dros opsiynau i fyny'r afon neu sy'n seiliedig ar natur a allai gael ystod ehangach o fuddion”. Ar yr un pryd, mae llawer o risgiau amgylcheddol sy'n dod i'r amlwg, fel microplastigau, halogiad fferyllol, a PFAS ('cemegau am byth'), heb eu rheoleiddio.

Mae atebion sy'n seiliedig ar natur wedi'u cynllunio allan: yn aml mae gan atebion sy'n seiliedig ar natur a dalgylch fwy o ansicrwydd ynghlwm wrthynt nag opsiynau llwyd. Mae'r EA yn gofyn am sicrwydd uchel mewn cwmnïau dŵr sy'n cyflawni eu targedau amgylcheddol, yn aml gan derfynau amser llym erbyn pa bwynt na fyddai rhai opsiynau sy'n seiliedig ar natur wedi aeddfedu. O ganlyniad, mae opsiynau sy'n seiliedig ar natur yn aml yn cael eu diystyru ar hyn o bryd. Dim ond £3bn o'r £104bn yn y rownd fwyaf diweddar o fuddsoddiad rhwng 2025 a 2030 (a elwir yn Adolygiad Prisiau 2024, neu PR24) fydd yn darparu atebion sy'n seiliedig ar natur. Mae'r gadwyn gyflenwi hefyd heb offer i ddelio â gofynion PR24 yn fwy cyffredinol. Mae'r cylch cynllunio pum mlynedd o bosibl yn creu problemau ffyniant a chwalu yn y diwydiant, ac yn gorlwytho rheoleiddwyr. Aelodau CLA yw'r partneriaid cyflenwi ar gyfer llawer o'r datrysiadau hyn sy'n seiliedig ar natur a dalgylch, felly mae hyn yn golygu llai o gyllid nag yr hoffai cwmnïau dŵr gael ei sianelu i reoli tir.

Datgysylltu rhwng rheoleiddio amgylcheddol ac economaidd: mae EA a Chyfoeth Naturiol Cymru (CNC) yn gosod gofynion gwella'r amgylchedd heb ystyried cost cyflawni'r gwaith hwn. Nid yw Ofwat yn cymryd rhan pan fydd opsiynau'n cael eu gwerthuso, ac ni all ddadwneud y gofynion amgylcheddol hyn, hyd yn oed os yw'n teimlo nad oes digon o gyllideb i'w cyflawni, neu eu bod yn anfforddiadwy i dalwyr biliau. Mae capiau Ofwat ar derfynau amser gwariant a chyflawni ar gyfer yr amcanion hyn yn gorfodi cwmnïau dŵr i eithrio llawer o atebion sy'n seiliedig ar natur a dalgylch.

Rheoliad Ofwat: mae cwmnïau dŵr yn fonopolïau, felly mae gan Ofwat rôl bwysig i sicrhau tegwch. Mae Ofwat yn defnyddio gwariant yn y gorffennol ar draws y diwydiant i osod lwfansau am wariant derbyniol ar eitemau unigol. Fodd bynnag, gall hyn ddal cwmnïau dŵr i batrymau tanwariant a buddsoddiad annigonol mewn gwydnwch, e.e. amnewid hen bibellau sy'n gollwng yn rhagweithiol. Mae'r Awdurdod Cystadleuaeth a Marchnadoedd yn rheolau cynyddol yn ffafrio cwmnïau dŵr pan fyddant yn apelio penderfyniadau Ofwat. Nid oes unrhyw reoleiddiwr yn gyfrifol am archwilio cyflwr cyffredinol asedau cwmnïau dŵr a'u gwytnwch yn y dyfodol, nid oes safon gyffredin ychwaith ar gyfer gwytnwch. Y canlyniad yw rheoleiddio gor-ragnodol mewn rhai meysydd, dyblygu mewn eraill, a thanreoleiddio mewn mannau eraill.

Heriau gweithredol rheoleiddwyr: mae'r EA wedi'i danariannu ac wedi'i ymestyn yn rhy denau; torrwyd ei gyllideb ar gyfer diogelu'r amgylchedd dair gwaith yn y degawd o 2009/10 a 2019/20 mewn termau real. Mae'n dioddef materion recriwtio a chadw, yn cael trafferth denu staff cymwys gan fod cyflogau'r sector preifat yn fwy deniadol, ac mae ganddo systemau TG etifeddol. Nid oes gan Ofwat ddigon o arbenigedd peirianneg. Nid yw'r Arolygiaeth Dŵr Yfed yn ddigonol annibynnol ar Defra. Ar y cyfan, mae'r comisiwn yn diagnosio diwylliant rheoleiddio sy'n gwrthsefyll risg. Mae'n cydnabod bod hyn yn naturiol o ystyried y gwaith cymhleth y mae rheoleiddwyr yn ei wneud o dan graffu cyhoeddus a gwleidyddol sylweddol, ond mae'n awgrymu nad yw rheoleiddwyr yn cael eu cymell i ystyried y darlun mwy, arloesi, neu ddod o hyd i atebion mwy cost-effeithiol. 

Mae nifer o faterion eraill yn cael eu codi gan yr alwad am dystiolaeth, llawer ohonynt yn sectorau technegol neu bryder nad yw'r CLA yn gysylltiedig yn uniongyrchol â hwy, megis risgiau seiberddiogelwch, dyled cwmnïau, a diogelu talwyr biliau mewn amgylchiadau bregus.

Ar y cam hwn, nid yw'r comisiwn wedi ymrwymo i unrhyw atebion nac argymhellion. Fodd bynnag, gallwn ddweud pa ddewisiadau amgen sydd wedi dal eu sylw.

O ran llywodraethu dŵr, mae'n cydymdeimlo â model tair haen a gynigir gan grwpiau amgylcheddol amrywiol. Ar y brig, byddai'r llywodraeth yn gosod cyfeiriad strategol yn genedlaethol; yn y canol, awdurdodau dŵr rhanbarthol; ac yn lleol, partneriaethau dalgylch, sy'n debygol o fod yn fersiwn beefed-up o grwpiau ymagwedd seiliedig ar dalgylch y mae llawer o aelodau CLA yn eistedd arnynt. Yr haen ganol, neu 'cynllunydd system', yw'r darn nofel. Mae'r comisiwn yn nodi y gallai fersiwn mwy radical gronni a dosbarthu cyllid gyda'i gilydd ar draws gwahanol ddefnyddwyr dŵr i fynd i'r afael â materion ledled dalgylch fel llifogydd a sychder. Gallai gopïo agweddau ar fodel Awdurdod Dŵr Rhanbarthol yr Iseldiroedd. Ar hyn o bryd, prif gwestiwn y comisiwn yw a fyddai ffin hydrolegol neu weinyddol yn fwy priodol.

Mae gan y comisiwn ddiddordeb hefyd yn y posibilrwydd o esblygu rheoleiddio tuag at ddull mwy seiliedig ar ganlyniadau. Mae hyn yn cydnabod y gallai rhoi amlen o wariant i gwmnïau dŵr a phennu cosbau am beidio â chyflawni targedau fod yn fwy effeithlon na phennu lwfansau cost ar gyfer targedau unigol a rhagnodi sut y dylid eu cyrraedd. Gallai un ffordd o ysgogi arloesi fod 'blwch tywod rheoleiddiol', ardal ffiniog lle caniateir i gwmnïau dŵr arloesi heb ofni dial rheoleiddiol os bydd eu treial yn methu.

Mae'r CLA yn gweithio i wneud y mwyaf o botensial cwmnïau dŵr i ddefnyddio datrysiadau sy'n seiliedig ar dalgylch a natur, ac i bartneru â rheolwyr tir i gyflawni'r rhain. Am y flwyddyn ddiwethaf, mae'r CLA wedi bod yn aelod o SSWAN, partneriaeth gyda chyrff anllywodraethol amgylcheddol a'r diwydiant dŵr i newid rheoleiddio tuag at ddull mwy seiliedig ar ganlyniadau gyda mwy o atebion sy'n seiliedig ar dalgylch a natur. Ochr yn ochr â manteision i'r amgylchedd dŵr, byddai'n torri allyriadau carbon o reoli dŵr gwastraff a byddai'n lleihau'r aflonyddwch a'r draul o drycio cemegau dro ar ôl tro i ardaloedd gwledig anghysbell.

Mae'r CLA yn archwilio goblygiadau awdurdod dŵr rhanbarthol i'w aelodau. Rydym yn chwilfrydig ynghylch sut y gallai sianelu cyllid yn well ar gyfer rheoli tir a datgloi atebion traws-sector, ond yn pryderu am orgyrraedd. Nid yw un cynsail, Grwpiau Adnoddau Dŵr Rhanbarthol, wedi bod mor aml-sector ag y rhagwelir. Byddwn hefyd yn cynrychioli aelodau ar dynnu dŵr a chyflenwi, megis cronfeydd dŵr newydd.

Os oes gennych unrhyw sylwadau penodol, cysylltwch â matthew.doran@cla.org.uk.